專題：十五五啓新丨金融新動能

　　「十五五」期間，積極應對人口老齡化進入更深層次的制度建設階段。今年以來，養老金融的討論正在從養老金賬戶、理財產品和個人養老儲備，進一步延伸到長期風險保障和養老服務供給。

　　長期護理保險正是這一轉向中的關鍵制度安排。3月份，圍繞加快建立長期護理保險制度，國家層面進一步明確制度建設時間表，提出用三年左右時間基本建立長期護理保險制度。但長護險真正進入公衆生活，還要回答一連串更具體的問題：如何做到供需平衡，城市和農村能否採用同一種模式，商業保險又能補上哪些缺口。

　　本期《金融新動能》對話復旦大學特聘教授、經濟學院公共經濟系主任，復旦大學老年經濟學研究所所長封進。她指出，過去我們更注重醫療保險和養老保險，但隨着預期壽命延長，慢病、共病發病率提高，失能風險上升，未來家庭照護負擔不容忽視。長護險的核心，是通過社會保險分散失能風險，同時通過服務給付引導養老服務供給。

　　封進強調，長護險的服務供給不能用一種模式套全國，而應根據人口密度、服務半徑和地方養老資源因地制宜。

　　在基本長護險之外，她也看好商業護理保險的發展空間。政府主導的長護險主要提供基礎保障，而隨着老年人照護需求分化，一部分家庭會需要更高質量、更豐富內容的護理服務，這為商業護理保險提供了補充空間。

　　試點近十年後，長護險回答了哪些問題？

　　新浪財經：今年3月《關於加快建立長期護理保險制度的意見》出台，提出用3年左右時間基本建立長護險制度。怎麼看這次「全國推開」的意義？

　　封進：長護險本質上是用社會保險來覆蓋老年時期失能的風險。它有一定的代際轉移功能，主要由相對年輕、尚未失能的人籌集資金，去支付已經失能的高齡人群的護理待遇。等現在的工作人口到了老年，如果出現失能，又會由新一代人來籌資。當然，它也有一定程度的代內再分配，參保人通過社會保險共同參保，可以在不同失能風險的人群之間分散風險。

　　過去我們更注重醫療保險、養老保險，但隨着長壽時代到來，慢病、共病的發病率提高，由此帶來失能程度的提高，未來家庭照護的負擔是不容忽視的。日本、韓國、德國等國家都有各種形式的長期護理保險，名稱略有差異，但目標是類似的。

　　現在開始推開，我覺得主要有兩個方面的效果支撐。

　　第一，基金總體可控。試點中大多數地區是從醫保基金劃出一小部分給長期護理保險基金，需要防止基金支出過快增長、難以持續。但從全國層面看，長護險整體基金支出並沒有過快上漲，有些年份還出現下降。這說明通過失能評估標準的完善和服務供給管理，是可以有效控制基金支出的。

　　第二，試點明顯促進了社會資本進入養老產業。過去養老產業主要以政府養老事業為基礎，社會資本進入這個行業時會觀望，因為投資回收期比較長，盈利模式也不清晰。長護險實際上補貼了一部分居民的照護消費，購買力提高以後，養老產業整體需求會增加。目前針對我國長護險試點的大量研究都表明，長期護理保險明顯促進了民營非營利性和營利性社會資本的進入。養老服務業光靠政府很難滿足需求，這也是我們通過試點看到全國推開的必要性和可行性的地方。

　　新浪財經：在試點過程中，我們有沒有借鑑其他國家的經驗？

　　封進：肯定或多或少是要借鑑的。一般來講，參考比較多的是日本。日本是強制推行介護保險，65歲以上老人是核心保障對象，但40歲到64歲的人要作為參保人開始繳納保費。德國也是強制參保，在職人員和退休人員都需要繳費，通常由僱主、僱員共同承擔。這次文件裏強調長護險要獨立籌資，與日本和德國的做法類似。

　　另一個參照是居家照護優先。日本突出居家照護，控制機構護理比例，引導人們更多在居家養老。我們很多城市的試點也是偏向居家養老，新文件裏也有鼓勵居家護理的導向。

　　還有一個關鍵參照是失能等級評估。失能等級評估是長護險關鍵的第一步，是要把真正的保障對象挑選出來。長護險主要是護理型的，而不是一般生活照料型的。前期試點中，比如上海就參照了日本量表中的不少指標。各城市早期是百花齊放的，2020年以後國家纔開始討論統一失能等級評估標準。我覺得這也是試點的好處，到底怎樣的評估量表更有道理，需要在實踐中驗證。

　　新浪財經：長護險從2016年開始試點，到現在基本上十年了。為什麼試點工作會持續這麼長時間？

　　封進：多長時間試點，並沒有一個嚴格的標準。2016年中央層面有15個試點城市和吉林、山東兩個試點省份，到2020年又擴容到49個。但地方自行開展的試點也不少，所以實際範圍更大。

　　之所以時間比較長，首先因為這是一個全新的的險種。像新農保當年試點很短，一兩年就全國鋪開了，是因為養老保險本身基礎比較好，整體風險也比較可控。長護險一開始碰到的難題就是失能等級評估標準：怎麼確定誰真正達到失能程度，怎麼防止達不到標準的人也來虛報失能程度，獲得待遇，需要多輪試點去驗證評估工具的精準度和公平性。

　　第二個核心問題是錢從哪裏來，也就是籌資機制。一開始並不知道到底有多少人要提供服務、服務成本多大、基金能不能持續提供，所以要用較長時間測試基金的長期收支平衡。

　　不同地區的籌資模式也有差異。上海、東部沿海地區職工參保人基數大，籌資金額相對多；一些西部地區、農村人口占比高的地區，資金來源更依賴政府補貼。未來單位交多少、個人交多少、在職和退休人員怎麼交、職工和居民怎麼交、財政補貼多少，甚至是否分檔繳費，有比較多細節問題，也很複雜，需要通過試點總結經驗。

　　除此之外，還要動態判斷到底有多少人會進入長護險。長護險有第一道門檻，必須經過失能等級評估。這個門檻設在哪裏，對基金平衡影響非常大。失能等級不同，所需要的服務也不一樣。還有護理人員培養、人才儲備，也需要時間。

　　新浪財經：您覺得這次文件回應了過去試點中哪些重要問題？還有哪些問題有待解決？

　　封進：首先明確了籌資渠道和機制。費率控制在一定比例，單位和個人共同繳費；退休人員自己繳；城鄉居民是個人繳費和政府補貼結合。籌資機制一直是試點中討論較多的難點問題，這次有了更明確的方向。

　　第二是失能等級評估標準。文件提出建立統一評估標準，試點地區原來有地方標準，未來要逐步統一到全國層面。這樣可以實現全國互認，也有利於未來區域公共服務一體化進程中推進異地報銷、跨地區轉移。

　　我覺得還有待進一步明確的是服務目錄。長護險到底覆蓋哪些服務，目錄清單怎麼做，現在還不夠細。比較理想的做法是，國家層面有基本清單，各地再根據本地區失能老人結構進行補充或調整。

　　另一個呼聲比較高的是輔具租賃費用的支付。這次文件中也提到了支持輔助性器具納入支付範圍，但很多地方還沒有執行細則。

　　我認為，對於輔具租賃的原則性安排還需要加強。現在各種智能化、智慧養老工具越來越多，而護理人員供給又不足。如果可以租賃輔具，一方面可以減輕護理人員負擔，方便家人照料；另一方面也能提高老年人的生活質量。長護險如果能夠支付需求端的一部分費用，會提升購買力，對智慧養老產品市場釋放積極信號，也會加強產業端投入。

　　居家還是機構照護？未來要因地制宜

　　新浪財經：具體到地方，應當如何決定優先支持居家照護、社區照護還是機構照護？

　　封進：長護險的服務供給模式一定要因地制宜。像上海、南通等城市，待遇給付明顯偏居家。一方面，這符合中國文化傳統，很多老人還是喜歡在家養老；另一方面，這也是大多數國家都希望發展的模式。居家養老相對成本較低，不需要佔用大量養老院資源。

　　在人口密集的城市，一個養老服務員一天在一個小區或鄰近幾個小區服務幾戶老人，是可以形成規模經濟的。但我們調研發現，到一些山區、人口密度低的地區，上門照護模式基本上不可行。護理員一天可能只能跑一兩家，無法覆蓋成本。

　　在長護險幫助下，機構養老可以產生規模經濟。我覺得未來大量農村老人的養老，可能還是要走機構養老這條路，這樣也可以節約照護人員、形成規模經濟。我們也看到有些省份的政策偏機構養老，這種模式值得在人口密度不高、城市化程度不高的地區開展。當然不是一蹴而就，也不是硬讓老人去機構，而是通過經濟激勵和時代變化，讓觀念逐步改變。

　　新浪財經：長護險的一個重要特點是不給現金，而是為服務買單。為什麼更強調服務給付？

　　封進：第一，如果給現金，很難監控這筆錢是否真正用在老人的護理上，可能被家裏人挪用。第二，現金會帶來道德風險。因為現金可以自由花費，哪怕一個人不需要服務，也可能想獲得現金待遇，於是會高報自己的失能程度，會對失能等級評估造成很大困擾。

　　第三，也可能是最重要的，現金不一定能買到合格服務。失能老人或家屬未必有專業判斷能力。服務給付通常依託經過資格認證的護理人員，服務清單也是根據大量失能人員需求總結出來的，更精準一些。所以從道理上講，長護險應當主要補服務，而不是直接補現金。

　　從國際經驗看，德國會給家庭護理人員發現金津貼，是因為護理人員不足，也考慮到家庭護理有親情需要、老人更容易接受。但它也有一套管理規範，不是給了錢就了事。家庭成員需要培訓，從事其他工作也會受到限制，相當於要把大部分時間精力放在護理老人身上。

　　新浪財經：長護險推出以後，能減輕醫保支付負擔嗎？

　　封進：我們用上海數據看，上海推出長護險後，醫保支出確實有所下降。這說明二者在支出上有一定替代關係。過去沒有長護險時，有些人做完手術以後遲遲不願離開醫院，因為擔心回家後護理不好，但醫療資源成本很高。有了長護險以後，這些人可以轉到康復醫院、養老院或者居家護理，從而節約醫院資源和醫保支出。

　　這也說明了二者的本質區別。醫療保險是治病的，解決生病期間的診療費用；長護險是照護的，主要解決失能以後長期生活照料和一些基礎性護理。很多失能無法完全康復，只能緩解症狀、提高生活質量，這是一個漫長過程。過去沒有長護險時，有些護理服務被放進醫療服務中，由醫保來覆蓋，其實成本更高。

　　新浪財經：商業保險未來在長護險體系中會扮演什麼角色？

　　封進：當前商業長護險和社保中的長護險還有很大區別，很多產品是住進養老院以後給一筆金額補償，並且有封頂線，並不提供服務。我覺得未來商業護理保險肯定有空間。政府的長護險提供的是基本服務，遠遠不能滿足一部分人對更高質量服務的需求。

　　但商業長護險面臨最大的挑戰是逆選擇。因為它不是強制參保，也沒有政府補貼，是商業行為。那些預計自己壽命比較長、或者已有慢病的人，會更願意買這個保險。保險公司就會擔心，來買的人都是未來高概率會用的人，這樣就不可保、不可持續。

　　國際上有保險公司通過探索產品創新來消除逆選擇。一個方向是捆綁銷售，把兩種風險方向相反的產品放在一起，比如壽險和長護險。另一個方向是用大數據判斷未來風險。

　　還有一些身體狀況不錯、生活方式比較健康的人，對長護險需求也比較高，他們更多是避險需求：他們擔心老了以後子女不在身邊，沒人照顧，或者想住更高端的護理院、養老院。他們的選擇是正向選擇，是保險公式的優質客戶。我總體還是看好商業長期護理保險市場。

　　未來商業長護險的發展可能會和社會保險銜接起來。比如，社保長護險已經做了失能評估等級，商業保險可以根據社保評估等級來銜接，也可以使用社保體系中已經形成的服務人員。但商業保險可以提供另一張服務清單，服務質量更高、範圍更大，也可以給護理人員支付更高報酬。