華夏時報記者 吳敏 北京報道
近日，金融監管總局就《中華人民共和國保險法（修訂草案徵求意見稿）》向社會公開徵求意見。現行保險法自1995年施行至今已走過三十年曆程，其間歷經2002年、2009年、2014年、2015年四次修改。但此次公布的修訂草案共8章214條，以全面強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管為主線，內容涵蓋加強股東穿透監管、完善審慎監管制度、健全風險處置機制、加強保險消費者保護、提高違法違規成本五大方面。
金融監管總局在修訂草案起草說明中坦言，當前保險業市場主體間競爭更加激烈，經營違法行為時有發生，反映出現行法規的覆蓋面不全、監管授權不夠、懲戒性不足，保險機構違法成本過低，消費者權益保護效能偏弱。因此，有必要修改完善，紮緊制度「鐵籬笆」，加大對違法行為的處罰力度，更好維護投保人、被保險人和受益人的合法權益。
天職國際保險諮詢主管合夥人周瑾用「全面系統性大修」來定位此次修訂。他向《華夏時報》記者表示，本次修訂以消除監管空白、彌補監管短板、明確監管授權為着力點，其核心價值在於把近年來風險處置中積累的成熟實踐上升為法律制度，為有效監管提供更完備的法律工具，更好發揮保險業經濟「減震器」和社會「穩定器」功能，為行業高質量發展提供法治保障。
意見反饋截止時間為2026年10月3日，金融監管總局表示將充分吸收社會各界意見建議，配合立法機關推動保險法儘快修訂出台。
穿透式監管從源頭防控風險
修訂草案最受關注的變化之一，是把監管觸角延伸至「資本背後的人」。第七十二條擬將設立保險公司的註冊資本最低限額，由現行2億元提升至10億元，且註冊資本應當為實繳貨幣資本；同時首次在法律層面系統將保險機構股東、實際控制人納入監管範圍，明確監管機構應當對主要股東、實際控制人的資金來源、財務狀況、資本補充能力和誠信狀況等開展審查。第八十六條、第八十七條進一步要求，主要股東及其控股股東、實際控制人、一致行動人等各方關係應當清晰透明，並劃定股東、實際控制人的八類禁止行為，包括不得違規干預公司經營管理，不得以循環注資等方式虛假出資、抽逃出資，不得違規接受他人委託持有保險公司股權等。
南開大學金融發展研究院院長田利輝在接受《華夏時報》記者採訪時表示，這一制度設計直指保險業風險的最大源頭。過去十餘年的風險案例反覆證明，許多保險公司的危機並非先出現在經營指標上，而是先出現在治理層面。實際控制人通過股權代持、循環注資、關聯交易等手段「掏空」公司，而監管卻因法律授權不足，面臨「名義股東易管、背後操盤手難尋」的執法困境。
「修訂草案將監管觸角從‘管機構’延伸至‘管老闆’，劃定八類禁止行為，賦予監管部門責令轉讓股權、追回派息、禁止投資保險業等強制手段，本質上是將風險防控的關口從經營層面推向了資本控制權的源頭。」田利輝指出，這一變化將深刻重塑行業准入邏輯，未來進入保險業，不僅要看你有多少錢，更要看你的錢從哪來、你的治理結構是否透明、你是否具備長期經營的意願和能力。
周瑾則從風險源頭的角度進一步闡釋，加強股東穿透監管抓住了保險業風險的源頭。保險業的諸多風險案例證明，公司治理失靈是破壞性最大的風險源頭。此次修訂將股東和實際控制人納入監管範圍，強化資格審核，嚴把准入關，並明確股權代持、循環注資、不當干預經營等禁止行為，把監管觸角延伸到控制鏈條的最源頭。同時將註冊資本門檻由2億元提至10億元，嚴把股東的准入關。
在配套罰則方面，修訂草案增加針對股東、實際控制人的監管強制措施和專門罰則。保險公司的主要股東未按照規定報告股權結構及相關情況的，由保險監督管理機構責令限期改正；逾期未改正或者情節嚴重的，可以採取措施限制其參會權、提案權、表決權，或者禁止其投資保險業。保險公司有關股東、實際控制人在規定期限內未轉讓股權、轉移實際控制權或者退回紅利的，保險監督管理機構可以依法申請人民法院強制執行。這一制度設計大幅強化了對違規股東的懲戒力度，使監管措施具備了真正的強制力。
此外，提高註冊資本門檻至10億元且要求實繳貨幣資本，意在篩濾合格和耐心投資人，引導理性設立保險公司。田利輝認為，註冊資本門檻提升五倍釋放的信號非常明確，保險業「低門檻入場、粗放式擴張」的時代正式終結。兩億元的門檻設立於上世紀九十年代，已遠遠不能匹配當前保險業數萬億資產規模下的風險承載要求。提高至十億元且要求實繳貨幣資本，本質上是一道「篩濾機制」，篩掉那些缺乏真實出資能力、意圖以槓桿資金撬動保險牌照的投機者，留下真正具備長期經營實力和風險承受能力的耐心資本。
「這一調整對競爭生態的影響將是深遠的。短期內，新牌照供給將明顯收斂，中小險企增資引戰難度上升，部分治理薄弱、資本不足的機構將面臨出清壓力。」田利輝認為，中長期看，行業集中度將進一步提升，頭部險企憑藉資本、渠道與治理優勢持續鞏固競爭壁壘，整個行業從數量擴張轉向質量提升的發展邏輯將更加清晰。
修訂草案的另一項重要變化，是首次在保險法層面確立審慎經營規則。修訂草案強化公司治理、內部控制等審慎監管要求，改進償付能力監管，強化資產負債管理，完善資金運用監管等。在各項審慎監管要求中，公司治理被置於尤為突出的位置。
這源於過去十餘年保險業風險事件帶來的深刻反思。很多重大風險並非首先表現為經營指標惡化，而是先出現治理機制失靈：董事會履職不到位、關聯交易失控、內部制衡機制失靈，實際控制人干預甚至凌駕於公司治理結構之上。許多保險公司的危機並不是先出現償付能力問題，而是先出現治理問題。
田利輝告訴本報記者，審慎經營規則、公司治理上升為法律強制要求，是本次修訂最具深遠意義的制度突破之一。長期以來，公司治理在保險業更多停留在監管指引和行業自律層面，約束力有限。修訂草案將公司治理、內部控制、關聯交易、償付能力、資產負債管理等十大領域納入法定審慎經營規則，意味着這些要求從「軟約束」升級為「硬底線」，違反即面臨法律追責。
在田利輝看來，這一轉變背後的邏輯非常清晰，保險業的競爭正在從規模競爭轉向治理能力競爭。一家公司治理健全、資產負債匹配合理、內控嚴密的公司，天然具備更強的風險抵禦能力和長期價值創造能力。未來，真正高質量的治理不是監管部門「管出來」的，而是企業自身「長出來」的，但法律劃定的底線，將倒逼每一家保險機構把治理建設從「可選項」變成「必修課」。
周瑾也指出，進一步完善審慎監管制度、實現監管理念升級，是此次修訂的核心成果之一。這是首次在《保險法》層面確立審慎經營規則，涵蓋公司治理、內部控制、關聯交易、償付能力、資金運用、資產負債管理等諸多方面，推動監管從行為監管轉向「審慎監管與行為監管並重」的模式，也與國際保險監管核心原則相銜接。
資產負債管理同樣被明確為法定義務。修訂草案明確加強資本管理，完善償付能力監管法律制度，健全資產負債管理體系，確保資產與負債在期限結構、成本收益、現金流等方面合理匹配。
在保留現行保險法關於接管制度基本框架的基礎上，修訂草案還對保險公司風險處置制度進行了系統完善。與現行法律相比，修訂草案不再只聚焦「出現嚴重風險之後如何接管」，而是更加關注「如何在風險形成過程中及時干預」。
第一百六十六條擬規定，保險公司存在風險隱患的，監管機構可以採取早期糾正措施，設定整改期限及具體要求，整改期間可選派專業人員組成工作組，對公司的資金劃撥、資產處置、合同訂立履行等經營管理活動進行管控。
田利輝用一句話概括了早期糾正制度的核心價值，即把「救火」變成「防火」。他指出，傳統監管模式是等保險公司償付能力嚴重不足甚至資不抵債時才啓動接管，此時風險已經充分暴露，處置成本極為高昂，往往需要動用大量公共資源。修訂草案將介入時點前移至「風險隱患」階段，監管即可設定整改期限、派駐工作組管控資金劃撥和資產處置，這意味着在風險尚具可逆性的窗口期就能果斷出手。對於保險這種經營長期負債、風險具有高度滯後性的行業而言，越早發現問題、越早糾正，最終的社會處置成本就越低。
「早期糾正與接管、重組、破產清算形成有序銜接，構建了一套‘層層遞進、梯次處置’的完整鏈條，讓風險出清有了可預期、市場化、法治化的路徑，從根本上破除‘大而不能倒’的道德風險。」田利輝說道。
周瑾將健全風險處置機制概括為實現風險處置的關口前移。此次修訂吸收了近年風險處置實踐，建立早期干預制度，強化「四早」，早識別、早預警、早暴露、早處置，明確接管組法定職責，完善保障基金參與處置機制，並為處置與破產程序銜接提供規範基礎。這體現了金融監管從「處置已發生風險」向「預防和遏制潛在風險」的轉變。
誤導銷售與個人信息保護首次入法
如果說1995年立法和2009年修訂更多關注保險市場的發展和交易秩序的建立，那麼本輪修法則更加明顯地體現出「以消費者為中心」的監管理念。
修訂草案新增個人信息保護和禁止銷售誤導等規定，並將猶豫期等經實踐檢驗的成熟做法上升為法律制度，直面誤導銷售、退保損失過大等行業長期痛點。修訂草案壓實了保險公司消費者保護主體責任，完善了保險業消費糾紛 【下載黑貓投訴客戶端】調解機制，強化監管部門對保險機構消費者保護工作的監督管理職責，為消費者保護工作提供上位法依據。
保險交易天然存在信息不對稱，保險合同的長期性和專業性進一步放大了消費者的弱勢地位。此次修訂直面社會普遍關切的投保容易理賠難、線上投保套路、自動續保扣費等現實難題，力求在保護消費者權益與保險業可持續經營之間找到制度平衡點。
宏觀層面上，修訂草案明確消費者權益保護的監管職責，堅持金融工作的人民性，完善治理銷售誤導的執法依據，擴大保險責任覆蓋面，加大對侵害消費者權益行為的懲戒力度。微觀層面上，修訂草案加強保險消費者個人信息保護，完善保險合同制度，優化格式合同、提示說明、保險責任和責任免除、猶豫期等重要規則，體現對保險消費者的傾斜保護。
田利輝向《華夏時報》記者表示，本輪修訂在消費者保護方面實現了從「碎片化修補」到「體系化建構」的躍升。最核心的突破有三處。第一，猶豫期首次入法，賦予投保人在保險合同成立後一段合理期限內「反悔」的權利，這實質上是對保險交易中消費者弱勢地位的制度性補償，直接回應了長期困擾行業的誤導銷售和退保損失過大等民生痛點。第二，將「先收費後覈保」期間出險的爭議納入法律規制，明確在符合承保條件時視為合同成立，堵住了「收了保費卻不擔責」的制度漏洞。
「第三，將個人信息保護、禁止虛假宣傳等納入法定禁止行為，並配套糾紛調解機制和訴訟時效延長至三年等制度安排。整體而言，修訂草案推動保險法從傳統商事交易規則向兼具消費者保護屬性的現代金融法律演進，體現了從形式平等走向實質公平的監管理念升級。」田利輝說道。
周瑾則指出，加強保險消費者保護是落實金融服務民生宗旨的重要體現。此次修訂壓實了保險公司的消保主體責任，完善糾紛調解機制，增加個人信息保護和禁止銷售誤導等規定，並將猶豫期等成熟實踐上升為法律制度，直面行業誤導銷售、退保損失過大等長期痛點。
在提高違法違規成本方面，修訂草案落實嚴監管強監管要求，堅持過罰相當、罰沒並舉、寬嚴相濟，結合保險市場發展情況，擴大法律責任覆蓋面，適度提高罰款幅度，切實扭轉「罰不及損」「罰不及得」等情況。
現行保險法的相關處罰標準已適用二十多年，與當前的經濟水平和監管需要存在較大差距。本次修訂根據近年來保險行業違法違規案件情況，從涉案金額、違法所得、造成的損失金額等不同維度進行綜合評估，一方面堅持應罰盡罰、罰沒並舉，將更多的違法情形納入處罰範圍，充分擴大法律責任覆蓋面；另一方面按照「過罰相當」原則合理提高了不同違法行為的處罰金額和幅度。
田利輝指出，長期以來保險業違法成本過低是制約監管有效性的突出短板。一家公司通過違規關聯交易獲利數億元，最終可能只被處以幾十萬元罰款，違法收益遠遠高於違法成本，這種「罰不及得」的局面客觀上縱容了違規行為。
修訂草案將罰款模式升級為沒收違法所得疊加違法所得一倍以上十倍以下的罰款，對無違法所得或違法所得不足一百萬元的，最高可處一千萬元罰款，同時對責任人個人的雙罰上限也大幅提升，並將處罰對象擴展至股東、實際控制人和保險服務機構。
在田利輝看來，這一制度設計的核心邏輯是「過罰相當」，讓違法者付出與其違法所得和造成損失相匹配的代價，從根本上改變「違法划算」的博弈預期。當然，法律的生命在於執行，罰款幅度的提升只是第一步，關鍵在於監管能否做到「應罰盡罰、執法必嚴」，真正讓制度長牙帶刺，形成有效震懾。